河南尹阜成候王梁
琅邪太守祝阿侯陈俊
骠骑大将军参蘧（qú）候杜茂
积弩大将军昆阳侯傅俊
左曹合肥侯坚镡
上谷太守淮陵候王霸
信都太守阿陵候任光
豫章太守中水候李忠
右将军槐里侯万修
太常灵寿候邳彤
骁骑将军昌成侯刘植
横野大将军山桑侯王常
大司空固始候李通
大司空安丰侯窦融
太傅宣德候卓茂
需要补充说明的是，这32人中，窦融拥兵河西、归附刘秀，属于政治联合需要封候；卓茂为当世大儒，属于尊儒尚文需要封候，二人严格说起来，虽然位列“云台二十八将”，但不能算真正意义的开国功臣。真正跟随刘秀一起打天下的东汉开国功臣应为30人，即“二十八将+王常、李通”。
清人赵翼、西北大学黄留珠教授、中南民族大学赵庆伟教授等学者对全部32人进行了分析研究。在前人总结基础上，补充完善如下：
从出生籍贯看，南阳郡19人，颍川郡8人，其他地方5人。
从功臣头衔看，任公卿者8人，任中央官2人，地方官7人，武官15人。
从任职时间看，基本都在刘秀实现统一前。具体可以分为两个阶段：
第一阶段，地皇三年刘秀南阳起兵至更始三年称帝定都洛阳，共21人。更始元年，刘秀北上昆阳，路过颖阳，王霸率宾客加入，并在昆阳之战中立功。后刘玄命刘秀去修整洛阳宫府，王霸、冯异、铫期等追随。十月，刘玄命刘秀镇慰河北，臧宫、朱祐、坚镡等从征。听说刘秀到达河北后，曾与刘秀一起游学长安的小迷弟邓禹迅速投奔刘秀，并进言“与今之计，莫如延揽英雄，务悦民心，立高祖之业，救万民之命。以公而虑天下，不足定也。”刘秀采纳了建议。更始二年后，耿况、任光、邳彤、吴汉、盖延、耿弇、景丹、寇恂、李忠、王梁、万修、刘植、耿纯相继投靠刘秀。后来，又攻下河内，劝降岑彭，击败铜马，收编农民起义军，军队扩充到几十万人，彻底在河北站稳脚跟。更始三年，刘秀称帝，移都洛阳。
第二阶段，建武元年刘秀称帝至建武十六年统一全国，共11人。这一阶段，虽然刘秀已经称帝，但战争仍然不断，既需要文臣，也需要武将。所以在刘秀登基后，拜名儒卓茂为太傅；拜伏湛为尚书令，后升大司徒司直；拜宋弘为太中大夫、宣秉为御史中丞、鲍永为谏议大夫、张湛为左冯翊（yì）、郭伋（jí）为雍州牧（后转尚书令）、杜诗为侍御史、樊宏为光禄大夫、阴识为骑都尉（封阴乡候）、来歙（xī）为太中大夫。建武二年，拜伏隆为太中大夫、王常为左曹（封山桑候）。建武三年，拜王良为谏议大夫。建武四年至五年，马媛、窦融、蔡茂来归。建武六年，拜杜林为侍御史。建武七年，拜申屠刚为侍御史，后迁尚书令。至此，刘秀拜贤纳能工作基本完成。
从留任情况看，建武十三年后，仅剩高密侯邓禹、固始候李通、胶东侯贾复3人参议国家大事（注意：也仅仅是参议国家大事，因为刘秀发明了一种新玩法：“虽置三公，事归台阁”，邓禹、李通、贾复虽为列侯，但并无实权，相当于皇帝顾问身份；实权在职级较低的尚书台），其他功臣基本远离政治舞台中心。
首先，从君臣关系看，具备施行“退功臣进文吏”的条件吗？
具备！
中南民族大学赵庆伟教授在《论刘秀人才集团的群体考察》（刊于中南民族学报1992年第2期）一文中认为：刘秀的功臣大多是儒家知识分子，具有浓厚宗法特点，以致君臣关系处理比较好，为“退功臣进文吏”创造了良好条件。
前文已述，东汉功臣大部分出身地主阶级知识分子，近半数研习儒术。清人赵翼在《甘二史札记》卷四中认为“东汉功臣多近儒”，并详细列举刘秀及功臣邓禹、寇恂、冯异、贾复、耿弇（yǎn）、祭遵、李忠、朱祐、窦融、王霸、耿纯、刘隆、景丹等13人皆习儒术。对比西汉开国功臣，东汉功臣整体受教育程度更高，更容易做通思想工作，推行“退功臣进文吏”。
刘秀与开国功臣具有浓厚宗法关系。具体可以分为两个方面：一是刘秀与功臣之间，二是功臣与宗族之间。
从刘秀与功臣之间看，很多功臣就是刘秀的亲戚。
邓晨刘秀姐夫
李通刘秀妹婿
樊宏刘秀舅舅
阴识刘秀大舅子
窦融刘秀远房亲戚
从功臣与宗族之间看，很多功臣皆是“举族入伙”。据《后汉书》记载，耿纯、刘植、阴识、冯勤、寇恂、王丹、王霸、邓晨、冯异、贾复、祭遵、任光、李忠、邳彤、马援等皆是带领众多宗族人士加入刘秀集团的。如：
耿纯，“世祖自蓟东南驰，纯与从昆弟共率宗族宾客二千余人，老病者皆载木自随，奉迎于育。拜纯为前将军，封耿乡侯。”
刘植，“王郎起，植与弟喜、从兄歆率宗族宾客，聚兵数千人据昌城。闻世祖从蓟还，乃开门迎世祖，以植为骁骑将军，喜、歆偏将军，皆为列侯。”
阴识，“及刘伯升起义兵，识时游学长安，闻之，委业而归，率子弟、宗族、宾客千余人往诣伯升。伯升乃以识为校尉。”
什么意思？耿纯、刘植、阴识这些功臣不是单枪匹马跟随刘秀的，而是带领宗族、宾客千余人加入刘秀集团的。
正是因为有这种盘根错节的宗法关系做支撑，使刘秀与整个功臣集团形成了一个严密的整体，一荣俱荣、一损俱损，能够一呼百应，易于推行“退功臣进文吏”。
其次，刘秀从何时开始“退功臣进文吏”的？
据《后汉书·光武帝纪》，“十三年（公元37年）夏四月，大司马吴汉自蜀还京师，于是大飨将士，班劳策勋。功臣增邑更封，凡三百六十五人。其外戚恩泽封者四十五人。罢左右将军官。”
也就是说，到了建武十三年夏四月，大司马吴汉自蜀还京师后，刘秀方才封侯罢官。
以建武十三年（公元37年）四月为时间点，这30人中，有11人没有活到刘秀开启“退功臣进文吏”之时，按时间顺序，分别为：
景丹于建武二年（公元26年）在领兵弘农时病逝。
刘植于建武二年（公元26年）在平定密县乱兵时战死。
万修于建武二年（公元26年）在攻打南阳郡时病逝。
任光于建武五年（公元29年）病逝。
邳彤于建武六年（公元30年）病逝。
傅俊于建武七年（公元31年）去世。
祭遵于建武九年（公元33年）在征讨陇右时去世。
冯异于建武十年（公元34年）在征讨陇右时病逝。
铫期于建武十年（公元34年）病逝。
岑彭于建武十一年（公元35年）在攻打蜀地时被公孙述派出刺客暗杀，死于疆场。
寇恂于建武十二年(公元36年)病逝。
换句话说，面临被刘秀“退功臣”的“云台二十八将”一共有19人。
冯唐易老，李广难封。在东汉初期这样一个英雄辈出之际，刘秀与“云台二十八将”风云际会、佐命中兴，九死一生、名垂青史，达到了常人一辈子无法企及的高度。
最后，刘秀为什么要“退功臣进文吏”呢？友谊的小船为什么说翻就翻呢？
两千年来，无数学者给出了自己的答案。
第一种是“智力不足说”。开国功臣担任官吏，有诸多缺点，最突出的便是“勇力与智力的矛盾”（黄留珠教授语）。
据《韩非子》之《定法》卷，战国思想家韩非在评论商君之法时，有过一段精彩的论述，原文如下：
商君之法曰：斩一首者爵一级，欲为官者为五十石之官，斩二首者爵二级，欲为官者为百石之官，官爵之迁与斩首之功相称也。今有法曰：斩首者令为医匠，则屋不成而病不已。夫匠者，手巧也。而医者，齐药也。而以斩首之功为之，则不当其能。今治官者，智能也。今斩首者，勇力之所加也。以勇力之所加，而治智能之官，是以斩首之功为医匠也。
这段话的核心意思是：商君之法规定的斩首、拜爵、授官之间的关系存在很大弊端，犹如让一个在战场上斩首立功的人去担任需要专业技能的工匠和医生，必然无法胜任。
此话虽然有些绝对，实践中存在文武双全的人才，但大体来说，话糙理不糙，确有一定道理。
要说依照军功拜爵授官，打天下、坐天下，东汉之前也有这样的先例。
秦始皇正是靠着这一套由商鞅亲自操刀设计的军功赏罚制度，充分调动了秦军积极性，横扫六国、一统天下。
刘秀的祖先——西汉开国皇帝刘邦也是这么做的。得天下后，刘邦共分封了韩信、彭越、英布、张耳、臧荼、卢绾、吴芮、韩王信八位异姓王，封列侯143人。
如果把韩非子这套理论套在西汉功臣身上，似乎有些道理——确实很多功臣出身卑微，不一定具备治理天下的专业素养能力。
排名第一的萧何，在投靠刘邦前，只是秦朝沛县层级很低的公务员（沛县主吏掾），主要负责干部人事工作，约等于今天县委组织部干部（《汉书·萧何曹参传》，萧何，沛人也。以文毋害为沛主吏掾）。
排名第二的曹参，在投靠刘邦前，也是秦朝沛县层级很低的公务员（沛县狱掾），主要负责监狱管理工作，约等于今天基层监狱狱警（《汉书·萧何曹参传》，曹参，沛人也。秦时为狱掾）。
排名第三的张敖，出身高贵，系赵王张耳之子，后袭位赵王。
排名第四的周勃，沛县匠人，平时以编织养蚕器具为生，有一定音乐细胞，遇到街坊领居办丧事了，也去吹箫奏乐挣点外快，补贴家用（《汉书·周勃传》，勃以织薄曲为生，常以吹箫给丧事）。
排名第五的樊哙，沛县屠夫，作为刘邦少年的好兄弟、后来的好连襟，小伙子主要特长是屠宰（《汉书·樊哙传》，樊哙，沛人也，以屠狗为事）。
列举这五人，不难发现，除张敖外，四人皆出身卑微，萧何、曹参虽然不是大官，起码端的还是铁饭碗，吃的还是公家饭，而周勃和樊哙在追随刘邦起事前完全是社会最底层人士，既没有受到必要的教育，也没有一天机关工作经验。
虽然经过战争的洗礼，周勃、樊哙二人都表现出了气吞山河的勇猛之气，常有“先登”（古代四大军功：先登、破阵、斩将、夺旗。先登，即第一个登上敌方城墙），斩首如麻，屡立战功。据统计，周勃“先登”有3次，立上等功3次；樊哙“先登”有8次，斩首176级，俘虏288人（虏获丞相1人，将军12人，将官11人），被称为“先登”第一猛将。但若是让二人担任朝廷要员，专门负责一方面的工作，综合素质能力必有欠缺。
所以，在此二人身上，极好地应验了黄留珠教授所言的“勇力与智力的矛盾问题”。
那么，在东汉开国功臣中，存在这个问题吗？
基本不存在这个问题！
从受教育程度看，前文已述，“云台二十八将”除吴汉、马武家境贫寒外，大部分出身地主阶级知识分子，近半数研习儒术。
清人赵翼在《甘二史札记》卷四中认为“东汉功臣多近儒”，并详细列举刘秀及功臣邓禹、寇恂、冯异、贾复、耿弇（yǎn）、祭遵、李忠、朱祐、窦融、王霸、耿纯、刘隆、景丹等13人皆习儒术。
赵庆伟教授将东汉功臣的群体人格称之为“志士风范”，我认为亦可称之为“士大夫精神”。
正是这种士大夫精神，将刘秀与一众功臣紧密联系在一起，共同成就一番伟业。
打天下，需要士大夫；治天下，更需要士大夫。
如果一定要吹毛求疵的话，我认为，可以在“智力不足说”的基础上，进行一定的完善，修改为“能力不足说”。为何呢？
打个比方，开国功臣，就像现代公司的创始人之一。这些创始人，由于较早接触公司大老板，建立了深厚友谊、获得了较高资历，最终奠定了在公司很高的地位。如果我们把这些创始人单独拿出来看，很多人综合能力并非一流的。以某知名电商公司为例，早期创始人中除一人毕业于耶鲁大学外，其余无一人毕业于名校。以他们的简历和经历，如果不是在公司初创期，而是在公司成熟期再加入进来，恐怕在递简历过程中就被筛选下来了。本人并非鼓吹学历万能，只是以学历为例，说明人才层次有高低之分。我们可以大胆设想一下，西汉功臣排行第一的萧何，如果不是风云际会刘邦，或许就在沛县工作一辈子，而像沛县这样的县，西汉全国还有一千三百多个，也就可能还有一千多个萧何式的基层干部。这些人如果遇到和平年代，以其自身综合素质和工作能力，大概率是没有机会走到朝廷中枢的。
这个道理，不仅在现代公司创始人中如此，在古代开国功臣中也是如此。
这些开国功臣虽然立下了赫赫战功，但作为建国后的大臣来使用，很多人能力实际是有所欠缺的，或者说并非岗位最佳人选，这就为刘秀“退功臣进文吏”提供了必要性。
第二种是“制御功臣说”。
狡兔死，走狗烹；飞鸟尽，良弓藏；敌国破，谋臣亡。
——《资治通鉴·汉纪三》
开国功臣随皇帝获得军功，威望极高，容易对皇权构成威胁。如何对待功臣，是每一个开国皇帝头疼的问题。最简单粗暴的办法就是杀掉，刘秀的老祖宗——刘邦就是这么做的。
公元前202年，楚汉战争结束，刘邦正式称帝。如何对待功臣，也就提上了日程。
刘邦对待开国功臣的政策是杀戮。从核心成员看，刘邦对开国功臣的猜疑，几乎到了丧心病狂的地步。
第一个受害者是功高盖主的楚王韩信。公元前201年，韩信被诬告谋反，先是被贬为淮阴侯，软禁于长安，不久便以谋反罪被夷灭三族。一代兵仙，就此陨落。
第二个受害者是梁王彭越。公元前197年，西汉开国功臣之一、阳夏侯陈豨起兵造反，刘邦御驾亲征。彭越因病没有亲自前往，遭到刘邦怀疑，以谋反罪被杀夷族。
韩王信的反叛，完全是被刘邦猜疑逼迫出来的。公元前197年9月，匈奴围韩王信于马邑。韩王信一方面向刘邦求救，一方面派使者向匈奴求和。刘邦接到求救信，并未积极派兵救援，而是怀疑韩王信有二心，乃赐书斥责。韩王信得到刘邦赐书后，担心被诛杀，于是以马邑降匈奴。更让刘邦后悔不及的是，刘邦亲率三十万大军攻打韩王信，结果被匈奴困于白登，差点做了俘虏。
淮南王英布的谋反，是被刘邦挖空心思逼迫出来的。英布并无谋反之心，但刘邦在诛杀韩信和彭越后，居然将彭越剁成肉酱送给英布一份，英布惊骇、绝望之余，起兵反汉。刘邦再次亲率大军征讨。
燕王卢绾一直没有反意，直到刘邦派樊哙打上门来，仍然寻机表达真实想法，不与樊哙作战。刘邦死后，卢绾认为吕雉比刘邦更歹毒，只好率兵投靠匈奴。
西汉功臣排行第一、担任相国的萧何，多年来忠心耿耿，刘邦也对其不放心。
屡立战功、多次救过刘邦性命的连襟樊哙，刘邦也对其不放心，居然在临死前，派陈平去杀樊哙。
刘邦和西汉也为剪灭这些开国功臣付出了沉重代价。
经济上，由于连年征战，耗费大量人力物力，不仅不利于恢复生产力，而且还破坏了生产力，让“轻徭薄赋、与民休息”成为一句空话。
军事上，由于守边的韩王信、卢绾等良将被逼入匈奴，能征善战的韩信、彭越、英布相继被杀，造成内无良将、外无精兵的局面，不得不与匈奴实行屈辱的和亲政策。
政治上，无论是刘邦，还是后来掌权的吕雉，持续推行杀戮功臣政策，导致朝廷人人自危、不理政事。所谓的“萧规曹随”就是发生在这个时代背景下，丞相曹参担心被猜忌，终日饮酒、不理政事，简单沿用“萧何原来制定的规定”。
很显然，刘邦屠戮功臣的效果并不好。
前车之鉴，后事之师。一统江山后的刘秀也就必须吸取刘邦的教训，换一种更为柔和方式来制御功臣。
大量学者对刘秀“退功臣进文吏”目的意义进行了分析。如：
扬州大学曹金华教授在《论东汉前期的“抑强扶弱”政策》（南都学坛（社会科学版）1989年第2期）一文中认为：东汉前期，刘秀以“柔道”为指导思想，积极广泛地推行了“抑强扶弱”政策，使社会秩序得以较快安定，社会经济得以较迅速地恢复发展，出现了“光武中兴”局面。
衡水师专周建英教授在《评两汉初期对待开国功臣的政策》（《渤海学刊》1990年第1期）一文中，对刘邦和刘秀在开国后实行的不同政策进行了对比，认为刘秀采用“退功臣进文吏”的做法既避免了内战，又保证了东汉初年各项政令的贯彻执行，使人民得以休养生息，经济社会迅速发展。
冯辉在《历代帝王驾驭功臣的策略》（《北方论丛》1998年第4期）一文中，认为对功臣采取杀戮策略，容易激化君臣矛盾，不利于社会稳定；对功臣采取养起来的策略，虽然比较稳妥，有利于调节君臣关系，但不利于发挥功臣在治天下过程中的作用；只有对功臣充分信任、大胆使用，君臣一体，共治天下，才是积极的驾驭功臣的策略，刘秀的“退功臣进文吏”可谓利弊兼有。
湖北文理学院余鹏飞教授在《论刘秀》（《襄樊学院学报》2003年第1期）一文中认为：刘秀“退功臣”既可防止功臣任吏职而堵塞进贤之路，又可杜绝功臣因权势膨胀而滋生篡权野心，一举两得；而“进文吏”一方面使大批地主阶级知识分子参与朝政建设，从而扩大统治基础，另一方面，文吏无功可恃，容易操纵控制，有利于巩固政权。
特别是余鹏飞教授的分析，精妙解释了“退功臣”与“进文吏”的辩证关系，一语道破天机。
最后，做个总结，作为东汉开国皇帝，刘秀本人忍辱负重、处事果决、感情专一、武德充沛、不杀功臣、结局圆满，想找个八卦点都很困难，在很多方面近乎完美，对于今天的年轻人仍然具有指导借鉴意义。
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